Von REPPARE
Am 1. Juni 2024 verabschiedete die Weltgesundheitsversammlung (WHA) eine Reihe neuer Änderungen der Internationalen Gesundheitsvorschriften (IGV). Dabei verkündete die Weltgesundheitsorganisation, dass diese Änderungen “auf den Lehren aus mehreren globalen Gesundheitsnotfällen, einschließlich der Covid-19-Pandemie” aufbauen werden, indem sie “die globale Bereitschaft, Überwachung und Reaktion auf Notfälle im Bereich der öffentlichen Gesundheit, einschließlich Pandemien” stärken.
Obwohl die IHR-Änderungen angenommen wurden, wurde die Entscheidung über das Pandemie-Abkommen (früher Pandemie-Vertrag genannt) um bis zu 12 Monate verschoben, da vor einer Abstimmung auf der WHA weitere Verhandlungen erforderlich sind. Als Reaktion darauf versuchten viele Befürworter des Prozesses schnell zu betonen, dass die WHA “wirklich große Fortschritte” gemacht habe, während sie gleichzeitig betonten, dass die Welt ohne eine weitere Einigung über die Pandemievorsorge immer noch erheblichen Risiken ausgesetzt sei. Vor diesem Hintergrund wurden die IHR von ihren Befürwortern schnell als politischer Akt der Gesichtswahrung aufgegriffen, obwohl es noch viele ungelöste Fragen gab.
Die Verabschiedung der IHR-Änderungen und die fortgesetzten Verhandlungen über das Pandemie-Abkommen sind nach wie vor umstritten, was für die Agenda zur Pandemievorsorge und -bekämpfung im Allgemeinen bezeichnend geworden ist. Die Debatte über diese Instrumente ist oft polemisch und findet in einem politischen Umfeld statt, das demokratische Beratungen, breitere wissenschaftliche und politische Konsultationen und letztlich auch die Legitimität weitgehend unterdrückt hat.
Diese Untergrabung der Legitimität wurde während der WHA nur noch verstärkt, als eine Reihe von Ergänzungen zu den IHR in letzter Minute durchgesetzt wurde. Dies wirft wichtige Fragen darüber auf, ob diese Ergänzungen in letzter Minute auf soliden, beweiskräftigen Argumenten und einem größeren Nutzen für die öffentliche Gesundheit beruhen oder ob sie lediglich eine weitere Konzentration und einen potenziellen Machtmissbrauch ermöglichen.
Unter dem Draht
Die Einigung über die IHR-Änderungen wurde in letzter Minute und nach beträchtlichem politischen Hin und Her erzielt. Obwohl die aktuellen IHR (2005) vorsehen, dass Änderungsvorschläge vier Monate vor einer Abstimmung fertig gestellt werden müssen (Art. 55, Abs. 2), lag der Text den Delegierten der Weltgesundheitsversammlung erst am Nachmittag der Entscheidung vor. Durch die Durchsetzung der IHR und die Vertagung des Pandemie-Abkommens auf eine spätere Abstimmung sind der Geltungsbereich und der rechtliche Status der IHR offenbar unklarer geworden, da die in letzter Minute vorgenommenen Ergänzungen der IHR deutlich unpräzise sind und wahrscheinlich erst mit einer Entscheidung über das Pandemie-Abkommen konkretisiert werden.
So wird in den IHR beispielsweise ein neuer Finanzierungsmechanismus eingeführt, ohne dass dessen Funktionsweise näher erläutert wird, während ähnliche Formulierungen wie in Artikel 20 des Entwurfs des Pandemieabkommens verwendet werden. Infolgedessen hat die vermeintliche Einigung über die IHR-Reform keine Klarheit gebracht, sondern nur noch mehr Verwirrung gestiftet, und es ist nicht genau klar, wie sich eine angenommene Pandemievereinbarung auf die Finanzierungsanforderungen innerhalb der IHR oder deren Umsetzung, Überwachung und Bewertung auswirken wird.
Auch hier hat diese Unklarheit zu einer Situation geführt, die für eine Politisierung, eine Bewaffnung und die Aufgabe eines sinnvollen und offenen wissenschaftlichen Diskurses und politischer Überlegungen reif ist. Trotz dieser Unsicherheiten wurden die IHR-Änderungen vereinbart und warten derzeit auf ihre Verabschiedung.
Was ist also über die neuen Internationalen Gesundheitsvorschriften bekannt?
Bei den IHR handelt es sich um ein völkerrechtlich verbindliches Regelwerk zur Bekämpfung von Infektionskrankheiten und akuten Gesundheitsnotfällen. Sie wurden zuletzt im Jahr 2005 grundlegend überarbeitet und ihr Geltungsbereich über einen früheren Katalog definierter Krankheiten wie Cholera und Gelbfieber hinaus erweitert. Stattdessen wurde ein Mechanismus zur Ausrufung eines “internationalen Gesundheitsnotstands” eingeführt, der seither sieben Mal ausgerufen wurde, zuletzt 2023 für Affenpocken.
Eine erste Zusammenstellung von Reformvorschlägen vom Dezember 2022 sah vor, dass die von der WHO-Generaldirektorin während eines solchen Notfalls ausgesprochenen Empfehlungen faktisch zu Anordnungen werden sollten, denen die Staaten Folge leisten müssten. Gegen diese Pläne gab es erheblichen Widerstand, insbesondere von Kritikern der von der WHO empfohlenen Covid-19-Sperren. Letztlich fand die Idee weitreichender Einschränkungen der nationalen Souveränität keine Mehrheit unter den Staaten. Als Reaktion auf diesen wachsenden Widerstand scheinen die neuen IHR-Reformen im Vergleich zu den viel kritisierten frühen Entwürfen deutlich abgeschwächt worden zu sein.
Dennoch enthalten sie immer noch einige besorgniserregende Punkte. So wird beispielsweise ein “pandemischer Notfall” eingeführt, dessen Definition sehr unspezifisch ist und dessen Folgen unklar bleiben, sowie neue Abschnitte über die Erhöhung der Kernkompetenzen für die Kontrolle öffentlicher Informationen, die Finanzierung von Kapazitäten und den gerechten Zugang zu Impfstoffen. Diese Bereiche werden im Folgenden nacheinander untersucht.
Die neue Einführung eines “pandemischen Notfalls”
Obwohl die WHO SARS-CoV-2 am 11. März 2020 zu einer Pandemie erklärt hat, war der Begriff “Pandemie” zuvor weder in den IHR noch in anderen offiziellen WHO-Dokumenten oder internationalen Vereinbarungen definiert worden. In den neuen IHR wird nun erstmals offiziell die Kategorie des “pandemischen Notfalls” eingeführt. Die WHO schlägt vor, dass diese neue Definition lautet:
eine wirksamere internationale Zusammenarbeit als Reaktion auf Ereignisse auszulösen, die sich zu einer Pandemie entwickeln können oder bereits entwickelt haben. Die Definition des pandemischen Notfalls stellt eine höhere Alarmstufe dar, die auf den bestehenden Mechanismen der IHR aufbaut, einschließlich der Feststellung eines gesundheitlichen Notfalls von internationaler Tragweite.
Zu den Kriterien für diese Erklärung gehören eine infektiöse pathogene Bedrohung mit einer weiten geografischen Ausbreitung oder der Gefahr einer Ausbreitung, die Überlastung oder die Gefahr einer Überlastung der Gesundheitssysteme der betroffenen Staaten sowie das Eintreten erheblicher sozioökonomischer Auswirkungen oder die Gefahr von Auswirkungen (z. B. auf den Personen- und Güterverkehr).
Es ist jedoch wichtig zu beachten, dass keine dieser Bedingungen zum Zeitpunkt der Erklärung bestehen oder nachweisbar sein muss. Vielmehr reicht es aus, dass die Gefahr ihres Eintretens besteht. Dies lässt der WHO-Generaldirektorin einen beträchtlichen Interpretationsspielraum und erinnert daran, dass während der Covid-19-Reaktion in vielen Ländern über zwei Jahre lang weitreichende Einschränkungen der grundlegenden Menschenrechte gerechtfertigt waren, die mit der abstrakten Gefahr einer unmittelbar bevorstehenden Überlastung der Gesundheitssysteme begründet wurden, selbst in Zeiten minimaler Übertragung.
Ein viertes Kriterium für die Ausrufung eines pandemischen Notstands lässt noch mehr Interpretationsspielraum zu. Die betreffende gesundheitliche Notlage “erfordert ein schnelles, gerechtes und verstärktes koordiniertes internationales Handeln mit einem regierungs- und gesellschaftsweiten Ansatz”. Somit bestimmt die Gestaltung der Reaktion den Status des auslösenden Ereignisses.
In einem kürzlich erschienenen Leitartikeldes BMJ heißt es: “Der neue ‘pandemische Notfall’ ist eine höhere Alarmstufe als ein internationaler Gesundheitsnotfall (PHEIC)”, und Helen Clark deutete in einem weiteren Interview an, dass “diese geänderten internationalen Gesundheitsvorschriften, wenn sie vollständig umgesetzt werden, zu einem System führen können, das Gesundheitsbedrohungen besser erkennen und stoppen kann, bevor sie zu internationalen Notfällen werden.”
Was man sich unter einem solchen Ansatz vorzustellen hat, bleibt unserer Phantasie überlassen, aber er weckt unangenehme Erinnerungen. Immerhin hat die WHO in ihrem Bericht aus Wuhan im Februar 2020 nicht ein einziges Mal das Wort Abriegelung verwendet, sondern das Vorgehen der chinesischen Behörden als einen “regierungs- und gesellschaftsübergreifenden Ansatz” gelobt.
Interessant ist, dass in den neuen IHR die Ausrufung eines pandemischen Notstands keine bestimmten Folgen hat. Nach seiner Definition wird der Begriff nur im Zusammenhang mit dem bestehenden Mechanismus zur Ausrufung eines PHEIC verwendet, nach dessen Erwähnung die Worte “einschließlich eines pandemischen Notfalls” eingefügt werden. Was die Ausrufung eines pandemischen Notfalls bedeutet, kann natürlich später in den Umsetzungsgesprächen zwischen den WHA-Unterzeichnern definiert werden.
Als “höhere Alarmstufe” könnte die Kategorie “Pandemie-Notfall” eher als eine Art Tagesordnungspunkt innerhalb der IHR fungieren und nicht als eindeutiger Auslöser für verbindliche Maßnahmen. Die Einführung des Begriffs “Pandemie-Notfall” könnte auch das geplante Pandemie-Abkommen vorwegnehmen, in dem der Begriff detaillierter gefasst werden könnte. So könnte in dem Abkommen beispielsweise festgelegt werden, dass die Ausrufung eines Pandemienotfalls automatisch bestimmte Maßnahmen oder die Freigabe von Mitteln auslöst.
Gegenwärtig ist der Umfang des neuen Begriffs “pandemischer Notfall” zu wenig spezifiziert, um eine vollständige Bestimmung vorzunehmen. Daher bleibt seine “Potenz” abzuwarten und wird weitgehend von seiner praktischen Umsetzung abhängen. Zum Beispiel könnte er, wie viele IHR, von den Staaten einfach ignoriert werden, wie es zeitweise bei Covid-19 der Fall war. Alternativ könnte der Begriff eine Vielzahl von Maßnahmen auslösen oder als Vorwand dienen, wie es bei Covid-19 der Fall war, darunter sofortige Reise- und Handelsbeschränkungen, Screening, beschleunigte Impfstoffentwicklung, nicht-pharmazeutische Maßnahmen wie Maskengebote und Abriegelungen.
In Anbetracht der Einfügung des Satzes in letzter Minute und des Mangels an Überlegungen zu seiner Notwendigkeit ist es derzeit unmöglich, genau zu wissen, ob er als zusätzliche Verfahrensschwelle fungiert, um das Vorhandensein einer ernsthaften Bedrohung zu gewährleisten (mit einem höheren Maß an Prüfung über den PHEIC hinaus, bevor der Alarm ausgelöst wird), oder ob er nur ein weiteres sprachliches Mittel zur Umgehung von Verfahren ist, um schnell Notstandsbefugnisse und -maßnahmen geltend zu machen. In Anbetracht der Tatsache, dass viele politische Reaktionen auf Covid-19 ad hoc, reflexartig und manchmal willkürlich angesichts gegenteiliger Beweise umgesetzt wurden, ist die Besorgnis über Letzteres berechtigt.
Ausweitung der Kernkapazitäten für die Informationskontrolle
Die derzeitigen IHR verlangen von den Mitgliedstaaten bereits, dass sie “Kernkompetenzen” entwickeln, über die sie der WHO jährlich Bericht erstatten müssen. Der Schwerpunkt liegt dabei auf der Fähigkeit, außergewöhnliche Krankheitsausbrüche schnell zu erkennen und zu melden. Die bestehenden Kernkompetenzen erstrecken sich jedoch auch auf die Reaktion auf Epidemien. So müssen die Staaten beispielsweise Kapazitäten für die Quarantäne einreisender Kranker und für die Koordinierung von Grenzschließungen vorhalten.
Darüber hinaus werden in den neuen IHR neue Kernkompetenzen definiert. Dazu gehören der Zugang zu Gesundheitsprodukten und -dienstleistungen, aber auch der Umgang mit Fehlinformationen und Desinformation. Die öffentliche Informationskontrolle wird damit erstmals international als erwarteter Bestandteil der Gesundheitspolitik definiert. Auch wenn diese Kompetenzen nun unklar bleiben, ist es dennoch wichtig, zu beobachten und zu reflektieren, wie die neuen Erwartungen an die Staaten, den öffentlichen Diskurs über “Infodemie” zu überwachen, zu steuern und/oder einzuschränken, konkretisiert werden.
Einen Vorgeschmack geben die bereits im Dezember 2023 aktualisierten Benchmarks, auf die sich die Umsetzung der IHR stützen soll. Die neue Benchmark für “Infodemie-Management” betont einen faktenbasierten Umgang mit Fehlinformationen und die Achtung der Meinungsfreiheit, formuliert aber auch die Erwartung, dass die Staaten Maßnahmen ergreifen sollen, um die Verbreitung von Fehlinformationen einzudämmen.
Dies erinnert an die Vereinbarungen, die während der Coronavirus-Pandemie zwischen US-Beamten und Betreibern sozialer Medien getroffen wurden. Aus E-Mails, die Facebook im Rahmen eines Gerichtsverfahrens veröffentlicht hat, geht hervor, dass die Plattform Mitarbeiter des Weißen Hauses darüber informiert hat, dass sie die Verbreitung von Beiträgen verhindert hat, in denen behauptet wurde, dass die natürliche Immunität gegen die Infektion stärker sei als die Immunität gegen die Impfung, obwohl dies eine sehr offene Frage ist.
Infolgedessen gibt es mindestens drei offensichtliche Bedenken im Zusammenhang mit der Anforderung, dass die Staaten über die Fähigkeit verfügen müssen, “Infodemie” zu verwalten.
Erstens werden Regierungen häufig versuchen, Notstandsbefugnisse oder außergerichtliche Maßnahmen zu rechtfertigen, sei es aus legitimen Gründen der öffentlichen Sicherheit oder um politische Hintergedanken zu fördern und gleichzeitig die Redefreiheit zu unterdrücken. In Anbetracht der Tatsache, dass sich eine “Infodemie” auf die Kommunikation im Zusammenhang mit einem Gesundheitsnotfall beziehen kann, sollte man sich Sorgen über das Potenzial einer “Mission Creep” bei der Anwendung von Verwaltungsmaßnahmen oder Notfallmaßnahmen zur Förderung, Abwertung oder Zensur von Informationen über ein bestimmtes Gesundheitsrisiko machen. Mit anderen Worten, es stellt sich die berechtigte Frage, was, wann und wie Informationsmanagement eingesetzt werden sollte und ob ein solches Management einen ausgewogenen und verhältnismäßigen Ansatz fördert.
Zweitens – und damit zusammenhängend – sagt die Vorgabe, die Kapazitäten für den Umgang mit Infodemie zu stärken, nichts darüber aus, was als “Information” und was als “Fehlinformation” gelten soll. Derzeit schlägt die WHO vor, dass “eine Infodemie ein Zuviel an Informationen einschließlich falscher oder irreführender Informationen in digitalen und physischen Umgebungen während eines gesundheitlichen Notfalls ist”. Hier geht es darum, dass einfach zu viele Informationen zur Verfügung stehen, von denen einige ungenau sein werden.
Diese Definition könnte dazu dienen, eine einzige und leicht verdauliche Darstellung eines komplexen Notfalls zu fördern und gleichzeitig gute Informationen zu entfernen, die nicht in diese Darstellung passen. Dies wirft nicht nur die Frage auf, was eine gute wissenschaftliche Methode, Praxis und die Schaffung von Beweisen ausmacht, sondern würde auch eine eingeschränkte öffentliche Argumentation der Beamten unterstützen und die kollektive Entscheidungsfindung einschränken.
Drittens erfordert die Festlegung, was eine Fehlinformation und damit eine Bedrohung für die Gesellschaft darstellt, ein politisches Gremium und/oder politische Prozesse. Die Alternative wäre, Entscheidungen über das Leben und die Gesundheit anderer in die Hände nicht gewählter Bürokraten zu legen, was erhebliche Bedenken hinsichtlich des demokratischen Prozesses und der Übereinstimmung mit dem Geist der Menschenrechtsnormen der Nachkriegszeit aufwerfen würde.
Ausweitung der Kernkapazitäten für die Finanzierung der IHR
Die überarbeiteten IHR sehen einen neuen Finanzierungsmechanismus vor, um weitere Investitionen in die Pandemieprävention, -vorsorge und -reaktion zu fördern, ohne weitere Einzelheiten über seine Funktionsweise zu nennen. Die Unklarheit wird noch dadurch verstärkt, dass unklar bleibt, wie der neue koordinierende Finanzierungsmechanismus für die IHR dem vorgeschlagenen koordinierenden Finanzierungsmechanismus für die Pandemievorsorge entsprechen soll, wie er in Artikel 20 des Entwurfs des Pandemieabkommens beschrieben wird.
Obwohl der Wortlaut sehr ähnlich ist, ist nicht klar, ob die IHR und das Abkommen diesen Mechanismus gemeinsam nutzen werden oder ob es zwei Mechanismen zur Kanalisierung der Finanzmittel geben wird, vielleicht sogar drei, wenn beide unabhängig von dem bereits bestehenden Pandemiefonds bei der Weltbank sind. Dies ist nicht nur eine Frage der Semantik, denn der Finanzierungsbedarf für die Pandemievorsorge, die auch damit verbundene gesundheitliche Notfälle einschließt, wird derzeit auf über 30 Mrd. USD jährlich geschätzt. Im Kontext der globalen Gesundheit stellt dies eine enorme Ausgabe mit erheblichen Opportunitätskosten dar. Wie auch immer dieser neue Mechanismus gestaltet wird, er wird weitreichende Auswirkungen haben, die dazu führen werden, dass anderen gesundheitlichen Prioritäten die benötigten Mittel vorenthalten werden.
Es wird davon ausgegangen, dass der Finanzierungsmechanismus zur Koordinierung der IHR sowohl die IHR als auch das Pandemieabkommen abdecken wird, da die Geberländer stark darauf gedrängt haben, die Fragmentierung der Pandemievorsorge zu begrenzen und ihre Verwaltung und Finanzierung zu “rationalisieren”. Es ist jedoch noch nicht entschieden, ob der neue Koordinierungsmechanismus von der Weltbank, der WHO oder von einer neuen externen Organisation oder einem externen Sekretariat im Rahmen eines Weltbank-Finanzmittelfonds (FIF) verwaltet wird. Darüber hinaus bleibt unklar, wie sowohl die Pandemievorsorge als auch die IHR finanziert werden sollen, da die Kosten außergewöhnlich hoch sind und die Geber weniger Bereitschaft zeigen, mehr Entwicklungshilfe zu leisten.
Somit ergibt sich ein Problem für die öffentliche Gesundheit, da die ressourcenschwächeren Staaten immer noch “am Haken” haben, die neuen IHR-Kapazitäten selbst zu erfüllen, wobei sie bei Nichteinhaltung bestraft werden. Wie bereits angedeutet, stellt dies angesichts der Tatsache, dass sich die Kosten für die Pandemievorsorge in Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen auf 26,4 Milliarden Dollar pro Jahr belaufen, ganz zu schweigen von den zusätzlichen Kosten für die ergänzenden IHR, einen erheblichen Opportunitätskostenfaktor mit sehr ernsten Auswirkungen auf die öffentliche Gesundheit dar.
Ausweitung der Kernkapazitäten für Impfstoffgerechtigkeit
In populären Kommentaren zu den neuen IHR wird behauptet, dass “Gleichheit im Mittelpunkt steht”. Dazu gehört auch die Behauptung, dass der neue koordinierende Finanzierungsmechanismus “Finanzmittel ermitteln und zugänglich machen wird, um den Bedürfnissen und Prioritäten der Entwicklungsländer gerecht zu werden” und dass sie ein erneutes Engagement für “Impfstoffgleichheit” widerspiegeln. Im letzteren Fall ergab sich das normative Gewicht hinter den Forderungen nach Impfstoffgerechtigkeit aus der Tatsache, dass vielen ärmeren Staaten, insbesondere in Afrika, der Zugang zu Covid-19-Impfstoffen aufgrund von Vorabkaufvereinbarungen zwischen westlichen Ländern und der Pharmaindustrie verwehrt war.
Darüber hinaus legten viele westliche Staaten Vorräte an Covid-19-Impfstoffen an, obwohl sie bereits über große Überschüsse verfügten, was schnell als eine Form von “Impfstoff-Nationalismus” bezeichnet wurde und was nach Ansicht vieler auf Kosten der ärmeren Länder ging. Ein Großteil der Debatte in der IHR-Arbeitsgruppe, die letztlich auch zu einer Verzögerung des Pandemieabkommens führte, betraf daher die Positionen afrikanischer und lateinamerikanischer Länder, die von den (pharmazeutischen) Industrienationen mehr Unterstützung beim Zugang zu Impfstoffen, Therapeutika und anderen Gesundheitstechnologien forderten.
In der neuen Agenda für die Pandemievorsorge soll die WHO den Anforderungen an die Gerechtigkeit vor allem dadurch gerecht werden, dass sie eine aktivere Rolle bei der Sicherstellung des Zugangs zu “Gesundheitsprodukten” spielt. Darunter fasst die WHO eine Vielzahl von Gütern wie Impfstoffe, Tests, Schutzausrüstung und Gentherapeutika zusammen. Unter anderem sollen ärmere Staaten dabei unterstützt werden, die lokale Produktion von Gesundheitsprodukten zu erhöhen und zu diversifizieren.
Diese pauschale Forderung nach Gerechtigkeit muss jedoch etwas entschlüsselt werden, denn Gesundheitsgerechtigkeit und Rohstoffgerechtigkeit sind zwar zweifellos miteinander verbunden, aber nicht immer gleichbedeutend. Es besteht zum Beispiel kaum ein Zweifel daran, dass zwischen den Ländern große gesundheitliche Ungleichheiten bestehen und dass diese Ungleichheiten oft entlang wirtschaftlicher Linien verlaufen. Wenn die menschliche Gesundheit wichtig ist, dann ist die Förderung der gesundheitlichen Chancengleichheit wichtig, da sie sich auf die Anpassung der Ressourcenverteilung konzentriert, um gerechtere und gleiche Chancen für die Benachteiligten und die am stärksten von Krankheiten Betroffenen zu schaffen. Dazu gehört natürlich auch der Zugang zu bestimmten “Gesundheitsprodukten”.
Das Ziel der gesundheitlichen Chancengleichheit sollte jedoch darin bestehen, bessere gesundheitliche Ergebnisse zu fördern, indem die Maßnahmen und Ressourcen ermittelt und dann gezielt eingesetzt werden, die für die meisten Menschen in einer bestimmten Gemeinschaft oder Region den größten Nutzen bringen können. Dies ist besonders wichtig unter den Bedingungen von Knappheit oder begrenzten finanziellen Möglichkeiten. Auch dies ist für die Forderung nach Impfgerechtigkeit von Bedeutung, da im Falle der Covid-19-Impfstoffe keineswegs klar ist, dass Massenimpfungen in den meisten Teilen Afrikas notwendig oder angemessen waren, wenn man die demografische Situation mit minimalem Risiko, den begrenzten und abnehmenden Impfschutz und die hohe natürliche Immunität berücksichtigt, die zum Zeitpunkt der Einführung des Impfstoffs in Subsahara-Afrika bestand.
Massenimpfungen sind mit hohen finanziellen und personellen Kosten verbunden. In Verbindung mit dem begrenzten Potenzial, das eine Massenimpfung für die öffentliche Gesundheit in Afrika hätte, stellen diese speziellen Impfstoffausgaben ein Beispiel für erhebliche Opportunitätskosten im Vergleich zu anderen nennenswerten endemischen Krankheitslasten dar und werden so zu einer potenziellen Ursache für gesundheitliche Ungleichheit.
Dies wirft wiederum die Frage nach der optimalen Nutzung der Ressourcen auf. Sollten die Ressourcen beispielsweise für die Eindämmung von Zoonoseausbrüchen in Afrika eingesetzt werden, um den Globalen Norden vor dem theoretischen Pandemierisiko zu schützen, oder sollten die Ressourcen für kostengünstige Vorsorgeuntersuchungen verwendet werden, um die über 100.000 afrikanischen Frauen zu schützen, die jedes Jahr an vermeidbarem Gebärmutterhalskrebs sterben, was einer zehnmal höheren Sterblichkeitsrate entspricht als bei Frauen im Globalen Norden?
In vielerlei Hinsicht könnte man argumentieren, dass die Fokussierung auf den “Impfstoff-Nationalismus” und seine Gegenerzählung der “Impfstoff-Gerechtigkeit” eher ein symbolisches Bollwerk für viel umfassendere Probleme in der globalen Gesundheit ist, wo historische Ungleichheiten, einschließlich des Zugangs zu erschwinglichen Arzneimitteln und TRIPS-Beschränkungen (Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums), die Gesundheitsergebnisse beeinflusst haben.
Bestehende Ungleichheiten werden noch heimtückischer in Fällen, in denen es bekannte, wirksame und relativ billige Interventionen gibt, die Strukturen aber unerschwinglich werden. Infolgedessen ist die angekündigte Ausweitung der Produktion von Gesundheitsprodukten in den Entwicklungsländern wahrscheinlich sinnvoll, denn wie Covid gezeigt hat, erwartet niemand, dass knappe Medikamente in einer echten Notsituation an ärmere Länder gespendet werden. Wenn dies jedoch sinnvoll geschehen soll, muss es sich auf Produkte konzentrieren, die für die öffentliche Gesundheit vor Ort von vorrangiger Bedeutung sind, und nicht auf Produkte mit begrenztem Nutzen.
Es bleibt abzuwarten, ob die Zusagen für einen gleichberechtigten Zugang zu Gesundheitsprodukten mehr als ein Lippenbekenntnis oder ein Lobbying-Erfolg für die Pharmaindustrie sind, die die Marktchancen, die sich aus der aufkommenden Agenda für die Pandemievorsorge ergeben, klar erkennt. Eine zynischere Sichtweise würde vermuten lassen, dass die Pharmaindustrie Impfstoffgleichheit als profitablen Einstiegsmechanismus sieht, um die Märkte weniger zahlungskräftiger Länder auf Kosten der europäischen und nordamerikanischen Steuerzahler zu bedienen (unabhängig davon, ob eine solche Gegenmaßnahme in einem zukünftigen Kontext sinnvoll ist oder nicht).
Eine gesunde Skepsis gegenüber den kommerziellen Interessen von Big Pharma sollte jedoch nicht dazu führen, dass Kritiker die Tatsache übersehen, dass der Zugang zu Gesundheitsprodukten vielerorts tatsächlich erheblich eingeschränkt ist, was zu einem niedrigeren Standard der medizinischen Versorgung führt. Dadurch wird die Armut weiter verschärft, aber die Armut – selbst ein entscheidender Faktor für die Gesundheit – kann nicht allein durch die Bereitstellung von Impfstoffen überwunden werden. Kein Engagement für Gerechtigkeit wird das grundsätzliche Problem des globalen Wohlstandsgefälles lösen, das sich seit der Covid-19-Reaktion 2020 noch weiter verschärft hat und die Ursache für die meisten Ungleichheiten im Gesundheitsbereich ist.
Macht verabscheut ordentliche Beratungen
Die Weltgesundheitsversammlung hat gezeigt, dass die grundsätzliche Kritik an den neuen Instrumenten zur Pandemievorsorge über den Bereich des zivilgesellschaftlichen Aktivismus und der wenigen Wissenschaftler hinausgeht, die deren Gültigkeit öffentlich in Frage stellen. Verschiedene Staaten wollen von ihrem Recht Gebrauch machen, die Änderungen an den IHR ganz oder teilweise nicht umzusetzen. Die Slowakei hat dies bereits angekündigt, und andere Staaten wie Argentinien und Iran haben ähnliche Vorbehalte geäußert. Alle Staaten haben nun weniger als zehn Monate Zeit, die Verordnungen zu überprüfen und gegebenenfalls von dieser “Opt-out”-Option Gebrauch zu machen. Andernfalls werden sie für diese Staaten trotz verbleibender Fragen und Unklarheiten in Kraft treten.
Die Ergänzungen zu den IHR werfen viele unbeantwortete Fragen auf. Obwohl sowohl Befürworter als auch Gegner der IHR-Änderungen und des Pandemie-Abkommens gehofft hatten, dass am 1. Juni 2024 ein endgültiger Abschluss erreicht werden würde, stehen wir nun vor einem langwierigen und nebulösen Prozess. Während die Mitgliedstaaten entscheiden, ob sie die Änderungen annehmen oder nicht, hat das Internationale Verhandlungsgremium (INB) für das Pandemieabkommen gerade erst damit begonnen, seine nächsten Schritte festzulegen.
In diesen Prozessen müssen die neue Kategorie des “pandemischen Notfalls” und die neue Finanzierungs- und Gerechtigkeitsarchitektur präzisiert werden. Nur dann werden Bürger und Entscheidungsträger in der Lage sein, ein “kompletteres Paket” der Pandemievorsorge zu bewerten, ihre weiteren Auswirkungen zu verstehen und faktenbasierte Entscheidungen zu treffen.
Als Reaktion darauf baut REPPARE weiter auf seiner laufenden Arbeit auf, um das Pandemierisiko, die relative Krankheitslast von Pandemien und die angenommenen Kosten und die Finanzierung der Pandemiebereitschaftsagenda zu bewerten. In der nächsten Forschungsphase wird REPPARE die sich abzeichnende institutionelle und politische Landschaft der Pandemieprävention, -vorsorge und -reaktion kartieren und untersuchen. Dies soll helfen, die politischen Triebkräfte zu identifizieren und die Eignung als globale Gesundheitsagenda zu bestimmen.
